本文来源：时代财经 作者：余思毅

地方“钱袋子”的大小，关系到区域经济发展，“钱袋子”牢靠与否，更关系地方的可持续发展。

近日，中国房地产数据研究院公布了一组全国主要城市土地财政依赖度的数据与排行，数据显示，全国12个城市的财政对土地的依赖程度超过100%。

其中，温州位居榜首，其土地财政依赖度高达179%；其次昆明为163%、福州为153%、杭州140%。北上广深一线城市中，广州土地依赖位列“超高”的组别，高达107%，而北京、上海、深圳则依赖程度较低，分别是29%、28%、19%。

土地财政涉及到中国城市发展资金来源的深层次问题，在中央经济工作会议连续五年定调“房住不炒”的背景下，政府财政也将面临深刻的切换与调整。

12月13日，中国房地产数据研究院执行院长陈晟接受时代财经采访时表示，在城镇化发展初期，城市主要以土地财政为主；城镇化中期，土地财政收入和房地产税共同运行；到了城镇化后期，像很多欧美国家，则以房地产税为主。

“在房地产调控、房地产市场已然见顶的背景下，政府财政面临深刻的变化，土地财政有式微之势，财政来源需要作出重大切换，比如从土地财政向房地产税的切换。”IPG中国首席经济学家柏文喜告诉时代财经，房地产投资增速下降对地方财政的直接影响就是土地出让金下降，尤其对土地财政依赖度较高的地方政府来说，会大幅降低政府性基金的资金来源。

据国家金融与发展实验室11月2日发表的NIFD季报，今年以来地产调控政策趋紧，众多房地产企业的资金压力持续上升，包括华夏幸福、四川蓝光、恒大集团、泛海控股和建业地产，相关债券违约规模将近600亿元，创历史新高。

时代财经发现，自今年以来，多位经济学家喊出了“债务是挑战”、“债务是大敌”的呼声。

12月10日，财政部召开会议，提出，要坚决遏制新增地方政府隐性债务，稳妥化解地方政府隐性债务风险隐患，确保财政可持续。

图片来源：中房数据研究院公号

土地财政依赖度高，背后是产城发展不匹配

据悉，土地财政依赖度是指一个城市当年土地出让金对比当年一般公共预算收入的比值。在中房研究院近日发布的榜单中，土地依赖程度超100%有12个城市，依次分别为温州、昆明、福州、杭州、太原、合肥、武汉、西安、广州、南京、佛山、郑州，这意味着这些城市的土地出让金超出一般公共预算收入。

“温州的土地财政依赖居前，主要是房地产泡沫的因素。昆明近两年由于疫情缘故，旅游业的税收降低，另外昆明这两年卖地规模确实挺大的；而福州近年来城市新城建设的推进力度也比较猛。”民生银行研究院区域经济研究中心副主任应习文对时代财经分析道。

至于上海、北京、深圳之所以比较低，应习文称，一方面是由于这些地区的产业发达，特别是服务业中科技、金融占比高，也不存在制造业向周边转移的问题；另一方面，特大城市的土地供应少，土地出让金占财政收入比例也低。

此外，应习文还注意到，土地财政依赖程度较高的城市多为省会城市，“这与省会城市的集中效应有关。省会城市集中了较好的医疗教育资源，具有很大的人口吸引力，但由于高地价的因素，相关产业反而分散在周边地市，导致税收收入可能追不上土地出让金的增速。”应习文补充道。

应习文指出，产业发展带来一般预算收入即税收，而城市发展带来的是土地出让金收入。因此，在应习文看来，这些城市的土地依赖程度高，根源在于产业与城市的发展不匹配。

柏文喜也对此表示认同，他指出，当城市政建设性规模太大，远远超过公共财政承担能力，需要通过土地财政来维持。

看懂研究院高级研究员、职业投资人程宇对时代财经解释了土地财政的形成。

程宇认为，2001年，中国加入WTO，外汇资本流入，基础货币跟随外汇占款增加，资本不断扩大。2014年以前，股权外汇资本流入为主，带动就业、消费、投资、出口增长等。

程宇称，在这一阶段，无论是产业需求，还是消费需求，对土地的需求不断上升，呈良性增长。在这个过程，各地方政府把房地产列为当地支柱性产业，土地对财政的作用初步形成。

“2008年之后，开启了大基建时代，地方政府以基建吸引资本，形成了‘加杠杆-卖地-基建-GDP’的循环。”在程宇看来，这一循环在2014年以前的资本流入周期期间的运作是没问题的。

程宇进一步解释道，2014年以后，中国进入资本流出周期，直到2019年，全球央行的“再宽松”导致加剧资本流出、通胀上升的不利局面。叠加产业资本的流出，导致国内企业的长期收益率下降，问题也逐渐显现。

房地产税加速试点

2021年，中央经济工作会议连续第五年提“房住不炒”，这一年，也是房地产的调控大年。在此背景下，政府财政面临深刻的变化。

在陈晟看来，城市的土地财政依赖程度由高到低遵循一定的发展规律，与城镇化的进程有关。

陈晟对时代财经分析，城市所处的阶段不同，其税收占比也不一样。土地财政占比较高的多半就是在城镇化加速发展过程中，主要依靠土地财政收入来推动城市发展，而上海、深圳已经进入了依靠税收来推动城镇发展的阶段。

陈晟指出，目前排名比较靠前的城市，有的属于税收收入不高，而土地收入偏高；有的则是阶段性的，比如杭州有亚运会的任务，要推动区域的城市建设。“随着城镇化的发展进入到中后期，城市发展的财政来源更多来来自于科技企业、重工业、化工企业或者后重化工企业的产业税收，还包括存量的房地产税。”

今年以来，房地产税改革不断提速。10月23日，全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

“我们考量了增量时代的土地财政收入对城市发展的贡献，也得考虑未来在已经圈定了城市发展界限或者范围之后，针对存量税收、亩产提高，以及存量房地产税的征收来支持城市发展的一系列过程。这就是为什么房地产税要加快进入试点的原因。”陈晟称。

12月14日，中国人大网发布财政部部长刘昆在2021年10月19日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上对《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定（草案）》的说明。刘昆指出，进一步深化房地产税改革试点，可以发挥试点对整体改革的示范、突破、带动作用，强化房地产调控需求侧管理，稳定市场预期，也为今后全国统一立法积累经验、创造条件。

除了房产税的切换，产业税收的比重也将会提升。程宇非常欣喜看到刚刚举行的四季度政治局会议提到“强化企业创新主体地位，实现科技、产业、金融良性循环”，程宇认为，“科技-产业-金融”的新循环启动才能有利于“加杠杆-卖地-基建-GDP”旧循环的转型。

刘鹤11月24日在人民日报撰文《必须实现高质量发展》，提到“要深化金融供给侧结构性改革，加强治理结构改革，提高金融体系服务实体经济的能力和水平，促进实体经济与金融协调发展，实现‘科技—产业—金融’的高水平循环。”这意味着，中国经济已迈向高质量发展阶段，经济结构优化和提质增效将是未来五年的工作重点。

图片来源：图虫创意

警惕房地产诱发财政与居民负债的双重金融风险

12月11日，在“2021-2022中国经济年会”上，中央财经委员会办公室分管日常工作的副主任韩文秀表示，房地产业规模大、链条长、牵涉面广，在国民经济中，在全社会固定资产投资、地方财政收入、金融机构贷款总额中都占有相当高的份额，对于经济金融稳定和风险防范具有重要的系统性影响。

在多地土地财政依赖程度超100%的背景下，如何理解房地产酝酿风险与财政的关系？

全联并购公会信用管理专委会专家安光勇对时代财经分析，房地产市场占整个GDP的25%，加上与房地产相关的市场，共占整个GDP的40%以上，这导致国内经济很难摆脱房地产的联系。

安光勇进一步指出，大多数地方政府过去几年都是靠土地出让金这种单一的模式来发展地方经济，埋下了很大的隐患。而且部分金融市场的资金，通过复杂的渠道，变相地流入房地产市场，导致本应该流入制造业等传统产业的资金都流向房地产市场。

康楷数据科技首席经济学家杨敬昊也对时代财经表示，信贷市场是否会宽松与健康，最大的不确定性依然是房地产。

杨敬昊指出，从恒大事件的处置和影响来看，房地产行业确实成为可能引发系统性金融风险的导火索，确如去年郭树清的表态，“房地产是现阶段我国金融风险方面最大的‘灰犀牛’”。

“但与2015年金融去杠杆时期对影子银行的金融排险不同，房子是涉及到千家万户的民生问题，政府也不得不作出平衡，既不能让房地产疯涨，导致泡沫增大，又不能直接戳泡沫，因此12月6日召开的政治局会议才会提出‘促进房地产业健康发展和良性循环’。 ”杨敬昊补充道。

时代财经发现，关于房地产是最大的“灰犀牛”，不少经济学家也从居民负债与政府负债两个层面发出了警惕的声音。

今年4月，国家金融与发展实验室理事长李扬在一个公开场合提到，2020年，中国居民的杠杆率超过德国和日本，居民债务上升的主要原因是房地产贷款需求增长，而居民消费和短期消费性贷款仍处于负增长区间。他当时表示，日本曾因房价下跌使得房屋贷款的违约率增高，导致经济20～30年的长期停滞。现在中国居民杠杆率超过日本，这本身就值得警惕。

在政府负债层面，李扬提到，结合中国地方财政可支配财力的结构，中国地方政府财政收支不平衡现象是世界罕见的。从财政部公布的2019年各地财政困难系数排名来看，绝大多数省份的50%以上的支出不能由其正常的预算收入予以平衡，少数省市区呈现“低经济增长和高债务率并存”的现象。

李扬坦言道，近年来，我国出现了地方政府债务风险与地方金融风险相互交织的现象，具体表现就是，近90%的地方政府债券是由地方金融机构购买并持有的，这导致了财政政策的货币化，以及金融政策的财政化，并使得财政风险和金融风险互溢性增强。

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