文：育娲人口 任泽平 梁建章 黄文政 何亚福 熊柴

特别鸣谢：白学松、柴柯青对数据整理有贡献

中国面临世界最严重的“低生育率陷阱”，目前已有地方政策，力度太小，效果有限。原因无非是地方政府没钱、个人没精力也没钱、教育医疗住房成本高等，只有从根本上解决上述问题，才能跳出“低生育率陷阱”。根据发达国家经验，鼓励生育资金大部分来自中央政府，地方政府提供额外补贴，设立专门机构建立鼓励生育体系。大多数的研究发现，定期的现金补贴对于生育的影响有正向作用。因此，我们建议加快构建生育支持体系，当前最重要的是由中央和地方政府设立“鼓励生育基金”，设计可以参考棚户区改造工程和央行碳减排支持工具，从根本上解决地方政府没钱、企业和个人负担过重的问题，支持生育家庭现金补贴、个税抵扣、企业所得税减免、购房租房补贴、建设托儿所等，这在OECD国家行之有效、能够改善生育率。“鼓励生育基金”短期有助于扩大内需，长期有助于提升经济社会活力，是供给侧结构性改革、高质量发展的重要抓手。功在当代，利在千秋。

一、中国面临世界最严重的“低生育率陷阱”，现有政策力度太小、于事无补

2020年中国总和生育率仅为1.3，比日本更低，全年仅出生1200万人，出生率创有记录以来最低水平。有证据表明，2021年生育率将进一步降低到1.1左右，出生人口可能降至1000万左右。如果政策不做大力度调整，中国毫无疑问将在几十年内成为老龄化程度和人口萎缩最严重的国家之一。如果总和生育率1.0，到2100年，新出生人口只有179万，还不到美国新出生人口的一半。人口老龄化少子化将深远影响中国经济增长潜力、创新活力、抚养负担、民众幸福指数乃至民族复兴。（参考《中国人口预测报告2021版》，育娃人口）

看看全球的总和生育率数据，欧洲是1.6，北美洲是1.8，拉丁美洲是2，大洋洲2.4，亚洲2.2，中国1.3，日本1.34，非洲是4，穆斯林国家是3.6，大家可以想一想，未来100年这个世界会发生什么？

中国成为全球生育率最低的国家之一，原因是多方面的，这里既有国际普遍规律性的原因，比如养儿防老的功能性生育观念转变、女性受教育程度提高、收入水平提高导致生育机会成本上升、年轻人追求个人的独立自由享受等等；但也包括国内特殊的原因，比如生育教育成本过高，教育医疗住房等直接成本、养老负担、机会成本高抑制生育行为，“生得起、养不起”。房价快速攀升，2004-2018年房贷收入比从17%增至48%，全球前十大高房价城市中国占了一半。教育成本明显攀升，特别是托儿所和公立幼儿园供给严重不足，1997-2019年中国公立幼儿园在读人数比例从95%降至44%。医疗费用持续上升，1995-2018年居民医疗保健支出上涨27倍。“四二一”家庭结构养老负担重挤压生育意愿。女性劳动参与率高但就业权益保障不够，导致生育的机会成本高。近年主力育龄妇女以每年300多万的速度下降。

2021年7月20日，中央正式发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施”。12月中央经济工作会议提出，“推动新的生育政策落地见效”。

近期各地出台了一些政策，但大部分集中在给予慷慨的延长育儿假激励等，用文件落实文件，中央给地方布置任务，地方慷企业之慨，地方政府请客、让企业买单，休假激励实际上增加了企业负担，尤其是在当前疫情反复、稳增长压力大的背景下，而且也会导致企业更加慎重招聘女性职员，增加女性就业歧视。

综合各地出台的支持生育政策来看，力度太小，于事无补，原因无非是地方政府没钱、个人没精力也没钱、教育医疗住房成本高等，只有大力从根本上解决上述问题，才能跳出“低生育率陷阱”。

二、发达国家鼓励生育资金大部分来自中央政府，地方政府提供额外补贴，设立专门机构建立鼓励生育体系

根据国际经验研究，各国的生育补贴政策基本由各国政府和负责家庭、福利和社会保障部门发放，资金来自中央政府的财政预算，地方政府和州政府可以根据地区需要提供额外的补贴政策，并纳入地方财政预算。由于生育养育教育本身将增加个人和企业负担，由政府提供鼓励生育资金，可以在不加重个人和企业负担的情况下，提高生育率，实现成本在个人、企业、政府的合理分担。

比如德国的育儿津贴由州政府或其委托的机构负责实施，联邦政府承担津贴费用；儿童福利金由德国联邦劳动司执行，联邦政府提供资金；意大利的基本生育津贴由国家劳动保障局支付；俄罗斯由联邦养恤基金会向二次、三次及以上生育的母亲一次性转移支付津贴，并且许多地区根据这个政策进行补充，为三孩及以上的家庭提供更多的生育补贴。2017年德国、法国、意大利家庭福利公共支出占GDP比重为3.17%、3.6%（为OECD最高）、2.47%。总的来看，2017年OECD国家家庭福利公共支出占GDP比例为2%-3%，其中以现金形式补贴的福利支出占比平均为1.2%。

大多数的研究发现，定期的现金补贴对于生育的影响有正向作用。比如在匈牙利儿童福利相关支出每增加1%，总和生育率提升0.2%。根据Luci-Greulich（2013），对OECD国家研究显示，现金福利支出占比每增加1个百分点，总和生育率会增加0.02。加拿大魁北克省在1988年给予生育津贴，在1997年终止，生育率提升12%，具体政策为前两个给500加元、三孩以上给375加元，随后几年不断提升补贴标准。2004年澳大利亚建立类似的生育补贴，在2014年废止，生育率提升3.2%，具体补助是一次性支付3000澳元、2008年5000澳元（参考《联合国生育政策文件》）。总体看，现金补贴能够对生育起到支持作用，但是可能对受教育程度低、低收入或失业人士生育率影响大，区分不同收入家庭的现金激励措施能够带来更好的效果。

OECD国家鼓励生育体系往往以设立专门机构为基础。

德国1995年设立德国家庭事务、老年人、妇女和青少年部，是联邦部委之一，负责关注人口变化与可持续性问题。其中负责儿童福利申请的部门是其下属的德国联邦劳动司，申请流程约1-1.5个月，联邦政府承担津贴费用。具体补贴标准为：前两个孩子为219欧元/月；第三个孩子为225欧元/月；第四个及以后的孩子为250欧元/月，直至孩子满18岁（如果18岁后还处于继续教育，则可以继续领取至25岁）。2017年家庭福利公共支出占GDP比重为3.17%。德国的财政体制一个显著特点是联邦、州、地区的事权、财权和支出责任高度配合，其中社会保障的财政支出责任在联邦、州和地区。

法国早在二战前就开始鼓励生育，也是发达国家中重视最早、力度最大、效果最好的国家之一，所以法国生育率超过1.8、发达国家中最高的之一。目前对新生儿及其家庭的补贴主要有：生育津贴、基本津贴、家庭津贴、育婴假津贴等，由家庭福利和社会保障有关机构负责。根据法国政府官网，政府针对二孩、三孩及以上数量提供依次递增的家庭津贴，比如针对低收入家庭，对二孩、三孩、四孩的补助分别为131欧元/月、299欧元/月、467欧元/月。根据OECD数据，2017年法国家庭福利公共支出占GDP比重为3.6%，是OECD国家中最高的。

意大利的基本生育津贴（社区生育津贴）和产假津贴是由社区发放、由国家劳动保障局支付。在每年的财政预算法案中会有关于家庭和生育津贴的分配。根据OECD数据，2017年家庭福利公共支出占GDP比重为2.47%。

俄罗斯2006年通过了《关于国家支出有子女家庭的额外措施》，并从2007年开始出台明确鼓励生育政策，由俄罗斯联邦养恤基金会向二次、三次及以上生育的母亲一次性转移支付津贴（每个母亲只能得到一笔，不管几个孩子），2015年以来补助津贴为45.3万卢比（折合人民币约13600元），并且许多地区根据这个政策进行补充，为三孩及以上的家庭提供更多的生育补贴。

三、建立“鼓励生育基金”刻不容缓，扭转“低生育陷阱”

根据我们对OECD国家鼓励生育政策体系的研究，比较有效的政策主要是四方面：经济补贴、托幼服务、女性就业支持、保障休假。

加快构建生育支持体系，当前最重要的是由中央和地方政府设立“鼓励生育基金”，从根本上解决地方政府没钱、企业和个人负担过重的问题，支持生育家庭现金补贴、个税抵扣、企业所得税减免、购房租房补贴、建设托儿所等，这在OECD国家行之有效、能够改善生育率。设计可以参考棚户区改造工程和央行碳减排支持工具，最终由央行印钱，不增加地方政府赤字和企业负担，当前与其刺激地产基建，还不如支持生育。实现生育成本在个人、企业和政府之间进行合理的分担，让更多的年轻人生得起、养得起、敢生。

“鼓励生育基金”重点支持的方向是：

一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策，覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。比如，对于二孩和已上岗家庭的每个未成年孩子，给予每月1000元的现金补贴，所得税和社保减半。给与多孩家庭的每个孩子，每月2000元的现金补贴，所得税和社保全免（可以设置封顶上限）。

二是加大托育服务供给，增建托儿所，大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至50%，并对隔代照料实行经济鼓励。

三是进一步完善女性就业权益保障，并对企业实行生育税收优惠。

四是加强保障非婚生育的平等权利。

五是加大教育医疗投入，以人地挂钩和金融稳定构建长效机制，实现房价长期稳定，降低抚养直接成本。对生育家庭实施购房补贴，通过按揭利息返还或房价打折进行补贴。比如，返还二孩家庭的房贷利息的50%，对于三孩家庭的房贷利息可全部补贴返还（可以设置封顶上限）。

“鼓励生育基金”短期有助于扩大内需、稳增长、稳就业，长期有助于提升人力资源、人力资本、经济社会活力，是供给侧结构性改革、高质量发展的重要抓手。功在当代，利在千秋。

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