杨行镇老集镇杨泰路东侧（东街村）“城中村”改造项目。 （资料图片）

零星旧改地块，商业开发价值低，前期资金压力大，如何缓解？旧住房改造“一事一议”缺乏标准，顶层设计该向哪些方向发力？“城中村”改造，有何良策加速推动？随着去年上海中心城区成片二级旧里以下房屋改造任务这一民生难题得到历史性解决，城市更新迈向以攻坚“两旧一村”改造为主要任务的新阶段。

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今年上海政府工作报告提出，全面推进“两旧一村”改造，年内要完成12万平方米中心城区零星二级旧里以下房屋改造、28万平方米小梁薄板房屋等不成套旧住房改造，启动10个城中村改造项目。会议现场，代表委员们聚焦于此热烈讨论，建言献策，积极探索创新机制模式，力求在“破圈”中“破题”。

引导资金平衡，“算一笔大账”让各方受益

几乎与中心城区成片旧改完成“无缝衔接”，目下各区正迅速推动“两旧一村”改造，以时间换空间，加快改善市民居住条件。

前不久，杨浦区11个小地块以“跨区域打包”模式在同一天内启动二轮签约，跑出旧改加速度；静安区常德路新闸路零星旧改地块即将收官，居民在新春来临前圆梦新居；黄浦区首个零星旧改项目蓬莱路北侧地块、虹口区两个零星旧改项目一轮征询均高比例通过……

“能取得这样的进展很不容易，零星旧改的难度并不亚于成片旧改，甚至还要更高一些。”市人大代表、上海虹口动拆迁实业有限公司项目主管陈超坦言，特别是这些“袖珍地块”面积不大，通常不会被用作商业开发，根据规划征收后一般作为绿化、道路用地等，如果单从经济角度看，收益回报低，导致前期资金压力更大，“12万平方米零星旧改看似总量不多，实则任务艰巨，‘攻坚’仍是主基调。”

市人大代表、上海地产（集团）有限公司总规划师沈果毅认为，包括零星旧改在内的“两旧一村”改造是一项系统性工程，需要集合政府各部门，统筹更多社会资源和市场力量，进一步创新思路、完善机制。以地产集团为例，2019年通过创新“市区联手、政企合作”模式，与黄浦区、虹口区、杨浦区、静安区签约，共同推动成片二级旧里以下房屋旧改征收。2020年，“上海市城市更新中心”在地产集团揭牌成立。实践中，该中心探索出将单宗地块旧改出让转化为多地块捆绑组合出让开发的模式，推动旧改资金全市平衡、动态平衡、长期平衡。沈果毅建议，相关部门可以结合既往经验，进一步做实城市更新中心，以结果为导向，不断创新机制、优化路径，动员更多社会资金、市场企业加入进来，让各方都能在“算一笔大账”中有所受益，共同推动“两旧一村”改造高质量完成。

对于这样的创新，市政协委员、金外滩集团董事长陈永亮有更为具体的设想。他建议，在旧住房成套改造过程中，探索“1+1+1”成本共担模式，即：根据“民主协商、超值付费”原则，针对住房增加面积部分，试行“政府（企业）送一部分，居民成本价买一部分，市场价再买一部分”，形成政府、产权单位、居民多主体筹集资金机制，共同分担资金压力。同时，突破创新，多措并举实现项目资金自平衡或跨项目平衡。例如，在零星旧改和“拆落地”改造项目中，由规划部门提供政策支持，由居民提供房屋，由开发商提供资金和技术支持，允许改变部分土地或房屋使用性质，将更新后的建筑面积分为“保留部分”和“回报部分”，“保留部分”用于居民回搬，“回报部分”作为开发商投入回报供出售或经营，以政策牵引引导资金平衡。

优化顶层设计，实现全生命周期政策支持

多位代表委员提到，去年11月《上海市城市更新指引》颁布，加强了本市城市更新工作的政府统筹性、机制规范性、适用广泛性，将从一定程度上改变当前“两旧一村”改造主要依靠“一地一策”“一事一议”的状况，形成集成发力的政策体系和标准规范，加速腾挪空间和资源，以城市更新推动城市能级与核心竞争力的提升。

陈永亮注意到，《指引》中明确了市、区、街镇各级政府和相关委办局职责，但尚缺乏清晰、标准化的实施细则。他建议，以区为单位，尽快、全面地摸清各类资源、项目底数，统筹制定和实施若干轮“两旧一村”改造计划，早日实现更新改造全覆盖。同时，市级层面要构建规划、设计、建设、运维的全生命周期政策体系，出台涵盖规划、消防、交通、历史建筑保留保护等的操作性文件，加强政策赋能。

市人大代表、瑞安房地产有限公司行政总裁王颖建议，从顶层设计出发，统筹考虑短期利益和长期收益，结合不同区域的规划定位、吸引优质社会资源共同打好“政策组合拳”。一方面，要依据上海“留改拆并举，以保留保护为主”的政策，做好“改”和“拆”的后续文章。如，通过设置评估标准和操作细则，甄别出保留保护建筑，为释放空间作准备；鼓励支持社会力量参与打造高品质标杆产品，以长期运营为地方创造就业及税收等。另一方面，在“两旧一村”改造过程中，特别要注重“用优质的供给服务人民”，规划高品质公共配套设施及公共空间，增强人民群众的幸福感、获得感。

强化“范式转换”，兼顾民生发展与风貌保护

“今天的城市更新，同样要有‘范式转换’的意识，答好民生保障与文脉传承的‘双选题’。”王颖以瑞安集团正在打造的“蟠龙天地”城中村改造项目举例，通过保护性修缮历史建筑，该项目挖潜蟠龙古镇历史文化，并结合非遗文化打造新一代综合体，在保障民生的同时，延续了历史文脉，努力实现社会经济、文化传承、生态可持续的多方面共赢。她建议，当前的城市更新可以从空间主导转向以人为本，以绿色低碳和可持续发展为内核，以城市居民的幸福感为导向，“以一个项目盘活一片区域”，打造一幅幅兼具烟火气与现代化的城市更新新图景。

今年上海两会上，虹口区代表团递交了“关于开展‘两旧一村’改造工作情况专项监管，加大风貌区内保护保留建筑改造力度”的议案。议案以山阴路风貌保护区为例，提出此类砖木结构房屋安全隐患较大，由于涉及风貌保护或产权等因素，难以开展较为彻底的房屋修缮。此类情况，在中心城区很有代表性。议案建议，在改造模式、资金支持、长效保护上出台鼓励机制，让历史文化风貌区兼顾居民生活品质与城市风貌。如，探索“抽户改造”模式，将人口密度和户数降低至原设计承载能力，还原房屋空间的原使用用途，提升居民居住品质的同时保留风貌遗存。再如，通过吸引社会资本参与保护保留建筑的修缮、利用，通过置换、受让等方式“以用促保”，形成历史风貌区的长效保护机制。代表们希望为城市更新探索新路径，努力实现兼顾“保护与开发”“民生与发展”的更优解。

作者：单颖文

编辑：范家乐

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